政府和社会资本合作（PPP）模式推行近十年，已经在提升公共服务质量和促进有效投资方面发挥了积极作用。然而，在实际操作过程中，也暴露出一些亟须解决的问题。

2023年11月3日国务院办公厅下发了国家发展改革委、财政部《关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见》，明确政府和社会资本合作应全部采取特许经营模式实施，聚焦使用者付费项目，政府付费和可行性缺口补助项目被严格限制，强调市场化收益优先。

本文后附指导意见思维导图和《支持民营企业参与的特许经营新建（含改扩建）项目清单（2023年版）》

一、如何理解“聚焦使用者付费项目”

原文：“政府和社会资本合作项目应聚焦使用者付费项目，明确收费渠道和方式，项目经营收入能够覆盖建设投资和运营成本、具备一定投资回报，不因采用政府和社会资本合作模式额外新增地方财政未来支出责任。政府可在严防新增地方政府隐性债务、符合法律法规和有关政策规定要求的前提下，按照一视同仁的原则，在项目建设期对使用者付费项目给予政府投资支持；政府付费只能按规定补贴运营、不能补贴建设成本。除此之外，不得通过可行性缺口补助、承诺保底收益率、可用性付费等任何方式，使用财政资金弥补项目建设和运营成本。”

使用者付费是指政府和社会资本合作模式项目中由最终消费用户直接付费购买公共产品和服务。通常用于可经营系数较高、财务效益良好、直接向最终用户提供服务的基础设施和公用事业项目，如市政供水、城市管道燃气、高速公路等。

收益要求：用户支付的费用必须足以覆盖建设投资和运营成本，并能提供一定的投资回报，以满足行业基准收益率要求。这样不仅能保障项目的可持续运营，还能有效吸引社会资本积极参与。对于实施使用者付费项目，需严格审查其收费机制的合理性与稳定性。一方面，要确保收费标准能够依据成本和市场情况进行动态调整，以适应经济环境和行业发展的变化；另一方面，要建立有效的收费监管机制，保障消费者的合法权益。只有通过这样的方式，使用者付费项目才能真正实现社会效益和经济效益的双赢，也才能符合政府和社会资本合作模式的初衷。

风险分配：政府不承诺保底收益，社会资本承担主要运营风险。

政府支出责任：不得新增隐性债务。本质是切断财政资金弥补项目亏损的通道，倒逼PPP项目回归“市场化运营”本质，避免政府通过各种名义为项目“输血”，从源头防控财政风险。

只能补贴运营、不能补贴建设成本：（1）政府对特许经营项目的补贴应是行业通行的补贴，不可以是仅针对单个项目单独给予的补贴，应符合“一视同仁”的原则。如某个行业或某类项目有统一的政府补贴，这类项目采取特许经营模式后，仍应正常享有补贴，不能因采用特许经营模式而无法享有行业统一的政府补贴。（2）补贴运营的范围应根据项目对应行业和领域的不同而存在差异，但基本原则是仅能补贴运营成本，不得补贴建设成本。如经营费用中的外购原材料费、燃料动力费、人工费、修理费、其他运营费用，是适宜纳入运营补贴范围的。（3）不得补贴建设成本，如直接支付工程款，防止政府通过 “建设补贴” 变相承担项目投资风险，避免地方政府以 PPP 名义违规融资（如 BT 模式变相垫资）。

明确禁止三类违规补贴方式：

1、可行性缺口补助：是在政府付费机制与使用者付费机制之外的一种折衷选择。对于使用者付费无法使社会资本获取合理收益、甚至无法完全覆盖项目的建设和运营成本的项目，可以由政府提供一定的补助，以弥补使用者付费之外的缺口部分，使项目具备商业上的可行性。但此种付费机制的基本原则是“补缺口”，而不能使项目公司因此获得超额利润。

2、承诺保底收益率：政府不得承诺社会资本最低投资回报，如约定年收益率不低于多少，避免财政兜底。

3、可用性付费：严禁将“项目建成”作为付费条件（即不考核运营效果，仅按工程进度付费），防止重建设、轻运营。

二、如何理解“合理把握重点领域”

原文“政府和社会资本合作应限定于有经营性收益的项目，主要包括公路、铁路、民航基础设施和交通枢纽等交通项目，物流枢纽、物流园区项目，城镇供水、供气、供热、停车场等市政项目，城镇污水垃圾收集处理及资源化利用等生态保护和环境治理项目，具有发电功能的水利项目，体育、旅游公共服务等社会项目，智慧城市、智慧交通、智慧农业等新型基础设施项目，城市更新、综合交通枢纽改造等盘活存量和改扩建有机结合的项目。”

领域限制：仅限具有经营性收益的领域（如交通、环保、市政等），严禁借PPP名义变相举债。禁止学校、医院等公益性项目打包为特许经营项目。

三、如何理解“《支持民营企业参与的特许经营新建（含改扩建）项目清单（2023年版）》”

根据不同项目公共属性强弱，结合实际情况，将政府和社会资本合作新建（含改扩建）项目分为三类，制定了《支持民营企业参与的特许经营新建（含改扩建）项目清单（2023年版）》。市场化程度较高、公共属性较弱的项目，应由民营企业独资或控股；关系国计民生、公共属性较强的项目，民营企业股权占比原则上不低于35%；少数涉及国家安全、公共属性强且具有自然垄断属性的项目，应积极创造条件、支持民营企业参与。《指导意见》明确，对清单所列领域以外的政府和社会资本合作项目，也应积极鼓励民营企业参与。

在具体执行过程中，应注意到清单并非是对特许经营行业范围的限制，即便某些行业领域未在清单中明确列出，亦可依照新机制的规定，采用特许经营模式。国家建立了清单动态调整机制，对项目清单进行动态调整，真正做到最大程度鼓励民营企业参与。

四、如何理解“明确管理责任分工”

原文“国家发展改革委要牵头做好特许经营模式推进工作，切实加强政策指导。地方各级人民政府要切实负起主体责任，规范推进本级政府事权范围内的特许经营项目。地方各级人民政府可依法依规授权有关行业主管部门、事业单位等，作为特许经营项目实施机构（以下简称项目实施机构），负责特许经营方案编制、特许经营者选择、特许经营协议签订、项目实施监管、合作期满移交接收等工作。地方各级发展改革部门要发挥综合协调作用，严格把关项目特许经营方案等有关内容，依法依规履行项目审批、核准或备案职责。各级财政部门要严格执行预算管理制度，加强地方政府债务管理，加大财会监督力度，严肃财经纪律。”

主体责任：地方各级人民政府严格把关项目实施领域、范围、方案，依法授权有关行业主管部门、事业单位等，作为基础设施和公用事业特许经营项目实施机构，并明确其授权内容和范围。

实施机构：由有关行业主管部门、事业单位等担任，并负责特许经营项目的筹备、实施及监管，包括实施方案的编制、特许经营者的选择、特许经营协议签订、项目实施监管、合作期满移交接收等工作。

综合协调：地方各级发展改革部门严格把关项目特许经营方案等有关内容，依法依规履行项目审批、核准或备案职责。

预算管理：各级财政部门要严格执行预算管理制度，加强地方政府债务管理，加大财会监督力度。

其他：地方各级自然资源、生态环境、住房城乡建设、交通运输、水利、能源、金融、安全监管等有关部门应当按照政府授权以及各自职责，依法开展特许经营项目相关工作。

《关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见》思维导图

附件：

支持民营企业参与的特许经营新建

（含改扩建）项目清单（2023年版）

一、应由民营企业独资或控股的项目

（一）环保领域

1.垃圾固废处理和垃圾焚烧发电项目

（二）市政领域

2.园区基础设施项目

3.公共停车场项目

（三）物流领域

4.物流枢纽、物流园区项目

（四）农业林业领域

5.农业废弃物资源化利用项目

6.旅游农业、休闲农业基础设施项目

7.林业生态项目

（五）社会领域

8.体育项目

9.旅游公共服务项目

二、民营企业股权占比原则上不低于35%的项目

（一）环保领域

10.污水处理项目

11.污水管网项目

（二）市政领域

12.城镇供水、供气、供热项目

（三）交通运输领域

13.城际铁路、资源开发性铁路和支线铁路，铁路客货运输商业类、延伸类业务项目

14.收费公路项目（不含投资规模大、建设难度高的收费公路项目）

15.低运量轨道交通项目

（四）物流领域

16.机场货运处理设施项目

17.国家物流枢纽、国家骨干冷链物流基地项目

（五）水利领域

18.具有发电功能的小型水利项目

（六）新型基础设施领域

19.智慧城市、智慧交通、智慧农业、智慧能源项目

20.数据中心项目

21.人工智能算力基础设施项目

22.民用空间基础设施项目

三、积极创造条件、支持民营企业参与的项目

（一）交通运输领域

23.列入中长期铁路网规划、国家批准的专项规划和区域规划的铁路项目

24.投资规模大、建设难度高的收费公路等项目

25.城市地铁、轻轨和市域（郊）铁路项目

26.民用运输机场项目

（二）能源领域

27.农村电网改造升级项目

28.油气管网主干线或支线项目

29.石油、天然气储备设施项目

（三）水利领域

30.具有发电功能的大中型水利项目

供稿 | 刘 洋

初审 | 陈川泽

审核 | 孙 阳

编辑 | 唐 露